La invalidez en el nuevo sistema previsional chileno
Autor Karen Parra Sanhueza, Licenciada en trabajo social Cdta, Magíster en trabajo Social y Politicas Sociales Universidad de concepción de Chile
Cuando en 1980 se publica en Chile el Decreto Ley 3.500 que establece en Chile el Nuevo Sistema Privado de Pensiones, éste considera el riesgo de la invalidez en los trabajadores afiliados, cuyo estado debe ser evaluado por Comisiones Médicas en conformidad a "Normas Para La Evaluación " que datan de 1990. Este trabajo estudia el razonamiento legal contenido en los artículos 4º y 11º del DL 3500 y describe como los procedimientos para ponderar el grado de invalidez no sólo no guardan armonía con la ley, sino que, además, contienen una inclinación de los pronunciamientos de las Comisiones Médicas a la protección de los intereses patrimoniales de las Compañías de Seguros de la Invalidez. When in 1980 is published the Ordinance Law 3.500 that established the New Private System of Pensions in Chile, this considers the risk of the disability in the affiliated workers, whose state should be evaluated for Medical Commissions in conformity lo "Norms For The Evaluation" that they date from 1990. This work studies the legal reasoning contents in the articles 4º and 11º of the DL 3500 and it describes how the procedures in order to ponder the degree of disability they don't only keep harrnony with the law, but rather, also, they contain an inclination of the pronouncements of the Medical Commissions to the protection of the patrimonial interests of the Disability Insurance Companies
Durante el Gobierno Militar en Chile, se creó un nuevo Sistema de Previsión Social basado en el principio de la capitalización individual, y se facultó a la empresa privada, para administrar los fondos de pensiones y algunas prestaciones provisionales entre las que se encuentra, la invalidez de los afiliados al Sistema que efectuaron cotizaciones dentro de los doce meses anteriores al siniestro. El marco legal que regula está actividad está contenido en el Decreto Ley (DL) 3.500 de 1980 que, respecto del riesgo de invalidez, señala en su artículo 4º "tendrán derecho a una pensión de invalidez los afiliados no pensionados por esta ley que, sin cumplir los requisitos de edad para obtener pensión de vejez, y a consecuencia de enfermedad o debilitamiento de sus fuerzas físicas o intelectuales, sufran un menoscabo permanente de su capacidad de trabajo..., Por su parte, el artículo 11º entrega la responsabilidad de la evaluación a Comisiones Médicas quienes deben aplicar unas Normas para la Evaluación, de uso exclusivo de estas Comisiones, que comprenden porcentajes de menoscabo por enfermedad en catorce sistemas del cuerpo humano. La investigación tuvo como objetivo específico describir el proceso de calificación de invalidez y determinar la existencia de arbitrio o ilegalidad en el otorgamiento del beneficio, en una población de 82 trabajadores del sector pesquero industrial y del sector metal-mecánico quienes solicitaron pensión de invalidez ante la Comisión Médica Regional Nº 1 de la VIII Región de Chile, entre Enero de 1996 y el segundo semestre de 1999. Ambos oficios tienen como característica común, el haber sido calificados como trabajos pesados por la ley 19.404. La recolección de datos permitió acceder a documentos sobre las discusiones realizadas por los Miembros de la Junta Militar de Gobierno antes de la dictación del DL. 3.500 en 1980, a los informes médicos de los solicitantes, a los dictámenes emitidos por las Comisiones Médicas y, a un cuestionario respondido por el Médico Jefe de la Unidad de Comisiones Médicas. El marco teórico sobre el que se confrontó el procedimiento, se configuró en diferentes definiciones conceptuales de uso aceptado, entre otras que; las políticas sociales, están concebidas como el factor más importante en la determinación del grado de bienestar del ser humano y del lugar que éste ocupa en la sociedad de la cual es miembro y en la que a diario realiza aportes de todo tipo, la invalidez está asociada a una pérdida del óptimo del concepto de salud, definido como un estado en que el ser humano normalmente ejerce todas sus funciones, el debilitamiento de las fuerzas físicas se encuentra asociado a la capacidad y vigor físico para desempeñar determinada faena, a lo que se añade que el deterioro físico y/o intelectual se encuentra ligado a procesos normales de envejecimiento y no resulta posible evaluarlo conforme a normas preestablecidas estrictas. El objetivo de la Seguridad Social es asegurar a las personas un nivel de vida, independiente de su participación en la actividad productiva del país y su evaluación procurará determinar el grado en que se alcanzarán dichos objetivos (Cieplan-. 1984) por cuanto, la Seguridad Social reconoce la obligación de la sociedad- representada por el Estado, los trabajadores y sus empleadores- de asegurar cobertura a la mayor parte de los riesgos sociales que les afectan en el transcurso de su vida. (Mintrab: 1998) Conforme al procedimiento, los trabajadores deben recurrir a la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) a la que se encuentren afiliados para solicitar la declaración de su invalidez, la que requerirá tal calificación a la Comisión Médica correspondiente a la región del lugar de trabajo del afiliado. Estas comisiones médicas regionales (CMR) están integradas por tres médicos cirujanos designados por el Superintendente de Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP), quienes deben citar al solicitante a un examen físico antes de comenzar la evaluación clínica, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la recepción del requerimiento. La primera parte del procedimiento concluye en la evaluación del grado de invalidez, la emisión de un primer dictamen, recepción de los reclamos al dictamen y remisión a la Comisión Médica Central para que esta resuelva en definitiva. Respecto de los médicos integrantes de la CMR estos deben sesionar, a lo menos una vez por semana, debiendo realizar personalmente la relación de los casos cuyo estudio le haya correspondido y participar en el ulterior debate. Por su parte, la Comisión Médica Central (CMC) que funciona en la ciudad de Santiago, también es designada por S.A.F.P. y, entre sus funciones, le corresponde conocer de los reclamos en contra de las C.M.R. disponiendo de un plazo de 10 días hábiles para emitir su fallo. En el primer texto del Decreto Ley 3500, no se contemplaba a la CMC, sino que era un juez del trabajo o un juez de letras quién en una única instancia y sin forma de juicio, previa audiencia de las partes, debía apreciar las pruebas en conciencia. Dentro del material rotulado como SECRETO obtenido por la investigadora en la biblioteca del Ex- Congreso Nacional en Santiago, no se encontró el texto a través del cual se crea esta Comisión Médica Central. Existe también una entidad de control superior denominada Unidad de Comisiones Médicas (UCM) que tiene como función velar por el cumplimiento integral de la legislación en lo relativo al proceso de clasificación de invalidez garantizando la justicia y ecuanimidad del proceso. Esta Unidad no existe dentro del DL 3.500 de 1.980 ya que, en este cuerpo legal, tal función está entregada a la CMC. El proceso para la calificación de la invalidez se efectúa en el marco de las "Normas Para La Evaluación y La Calificación Del Grado De Invalidez De Los Afiliados Al Nuevo Sistema Previsional", método uniforme y de uso obligatorio para las Comisiones Médicas. Estas Normas contienen, asimismo una tabla especial de valores combinados y un capítulo dedicado a factores complementarios. En estos procesos, las compañías aseguradoras del riesgo de invalidez pueden designar un médico cirujano en cada una de las Comisiones Regionales, para que asistan como observadores a las sesiones de éstas, cuando conozcan de la calificación de invalidez de un afiliado cuyo riesgo ellas hubieran cubierto. La formula de valores combinados prescriben que, en los casos en que exista un sólo órgano afectado, las Normas indican el valor porcentual del Impedimento. Pero, en aquellos casos en que se encuentren afectados dos o más órganos o sistemas, los valores parciales de los impedimentos deben ser combinados, según la fórmula:
"A% +B% x(100%-A%)" Si se aplica esta fórmula con dos impedimentos ponderados, uno con 35% y otro con 20%, se obtiene que; 0,35 + 0,20 x (1,00 - 0,35) luego 0,35 + 0,20 (0,65) que se opera como 0,35 + 0,13 = 48% que pasa a ser A en caso de existir otro impedimento ponderado, y así sucesivamente. La tabla de factores complementarios permite sumar puntos adicionales a la ponderación de las enfermedades, por concepto de edad cronológica, nivel de educación y la capacidad para ejercer el oficio. El solicitante de calificación de invalidez puede apodar los exámenes, informes médicos u otro tipo de antecedentes con el objeto de respaldar su solicitud pero, estos antecedentes no pueden ser determinantes en dicha calificación. El impedimento ha sido definido en Las Normas como un concepto puro y exclusivamente médico, que tiene el carácter de permanente, estable e irreversible, después de haberse agotado los medios curativos o rehabilitadores de que se disponga al momento de realizarse la evaluación. El número total de los declarados inválidos en 171 meses de funcionamiento del Sistema asciende a 43.938 afiliados, lo que significa que mensualmente se pensionaron por invalidez 256 trabajadores de un universo de 3.186.128 de cotizantes activos al 31 de Junio de 1997. En países europeos a fines de 1978 más de la mitad de las personas cuya edad estaba comprendida entre los 60 y 64 años percibían una prestación de invalidez, mientras que en otro país, a fines de 1979 el 56% de las personas entre 50 y 64 años de edad eran beneficiarios de una pensión de Invalidez (OIT: 1984). En Chile, un 15% de los afiliados al Antiguo Sistema Previsional reciben una pensión de invalidez. En el Sistema Privado de Pensiones o Sistema de AFP éste porcentaje es de apenas un 1.4%. De los casos sujetos a análisis, más del 50% de los solicitantes de pensión entre los 45 y 54 años de edad, sólo 40 lograron pensionarse no obstante que, en éste rango etéreo, el 100% presentó más de 3 diagnósticos irrecuperables o de curso progresivo, y la Comisión Médica reconoció un 18.3% de los casos con 3 sistemas dañados. Sólo a 10 trabajadores se les otorgó una pensión total, que es la más costosa para las aseguradoras, y que representa un monto de 70% de la remuneración promedio obtenida en los diez años anteriores. El 100% de los trabajadores entrevistados manifestaron no haber sido revisados por la Comisión, sino por uno sólo de sus integrantes y, en un porcentaje importante, informaron que una secretaria les entregó órdenes de interconsulta sin previo examen físico. Las Normas para la evaluación y Calificación del Grado de Invalidez de los Trabajadores afiliados al Nuevo Sistema Previsional fueron y son de responsabilidad de una Comisión Técnica de la Invalidez, que tiene como particularidad el poder sesionar y decretar sus resoluciones en secreto. Entre el 06 de Enero y el 27 de Abril de 1.999 la CMR de la 8ª Región celebró 17 sesiones de cuatro horas cada una, en las que se resolvieron 732 presentaciones. Esto es que, cada caso es relatado, debatido y votado en poco más de cinco minutos resultando ostensible que cada error u omisión en contra de un solicitante es un beneficio al patrimonio de la Industria Privada de Pensiones En ningún dictamen se encontró que se hubiera ponderado el debilitamiento de las fuerzas físicas o intelectuales y, en ninguno se asoció la enfermedad con el tipo de oficio ordenadas en el artículo 4' del DL 3.500. Los dictámenes de la CMR son notificados sin fundamento a los pacientes por lo que estos no pueden argumentar en sus reclamos ante la CMC, situación inversa en el caso de las Aseguradoras quienes están representadas ante la CMR y, por ende, pueden fundamentar sus reclamos en defensa de sus patrimonios. El concepto defensa de sus patrimonios es válido por cuanto el rol de la Compañía de Seguros al reclamar en contra de un dictamen de invalidez, resulta necesario para impedir un desequilibrio en las tasas de invalidez de los trabajadores lo que afectaría sus tarifas y ganancias. El aumento en el índice de siniestralidad también afecta ganancias a las AFP, toda vez que una parte de su costo de operación corresponde al financiamiento de las primas de seguros de invalidez, cuyo financiamiento puede generar excedentes por baja siniestralidad que las Compañías de Seguros reintegran a las Administradoras (Retamal: 1997). La Unidad de Comisiones Médicas, ha impuesto como criterio que, "si la pérdida de ganancia se produce porque no se puede continuar con el empleo tradicional, ello corresponde a la Ley de Accidentes del Trabajo; si la pérdida de capacidad laboral afecta la capacidad especial de trabajo, ello debe proveerse por cada trabajador contratando un seguro privado que proteja el órgano o Sistema que puede perderse; si la pérdida de capacidad general de trabajo impide realizar NINGUNA actividad, entonces, y sólo entonces, se le puede otorgar una pensión en el Sistema de AFP ". Lo anterior infringe la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales aprobada en 1948; recomendaciones de la OIT; la Recomendación 162 de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1980; jurisprudencia chilena, y el propio artículo 4º del DL 3.500. La fórmula de ponderación de menoscabos combinados posibilita con su uso que el solicitante pierda una ingente cantidad de puntos porcentuales a favor de las Compañías de Seguros, no existiendo razón de lógica humana para estimar que, si un impedimento configura un menoscabo porcentual de la persona, otro impedimento combinado al primero, aumenta la capacidad de trabajo del solicitante o, en sentido contrario que, a mayor cantidad de impedimentos el menoscabo laboral de la persona es menor. La tabla de factores complementarios que favorece a los solicitantes no es obligatoria y, sólo se aplica a criterio de las Comisiones Médicas. El riesgo de arbitrariedad en los dictámenes quedó de manifiesto en muchos de los casos estudiados. En el caso de un tripulante pesquero de 58 años de edad quien se presentó en cuatro oportunidades sucesivas al proceso de calificación de invalidez; en la primera instancia se le dictaminó una incapacidad laboral de 39%. En la segunda, se le dictaminó una incapacidad laboral de 19%. Respecto del Dictamen inmediato/anterior, el paciente se recuperó de una fibrosis pulmonar y mejoró ostensiblemente de su artrosis de rodillas, de la hipertensión arterial y de su insuficiencia pulmonar Clave II reconocidas tres meses antes. En la tercera oportunidad se le asignó una incapacidad laboral de 27% y, respecto de los dos Dictámenes anteriores, en éste el paciente ya no tiene fibrosis pulmonar ni hipertensión arterial Clase 1 -sólo una hipertensión arterial sin clasificar-, se recuperó de su Insuficiencia pulmonar Clase II y de su asma bronquial, no obstante que se le diagnosticó una cervicalgia y un lumbago que la Comisión no advirtió en las dos oportunidades anteriores. En su último intento se le ponderó una incapacidad laboral de sólo 12%, para lo cual la Comisión desconoció todos los diagnósticos anteriormente considerados e incorporó una hipoacusia no considerada precedentemente. Se encontró resoluciones francamente ilegales. El 13 de Enero de 1999 un trabajador pesquero de 50 años de edad solicitó la evaluación del menoscabo de su capacidad de trabajo apoyado en los siguientes antecedentes; Examen oftalmológico con resultado de visión subnormal por secuela de ITC en área óptica. Incapacidad importante. Pérdida del campo visual de 60º. Irrecuperable. Exotropía derecha y ambliopía severa por exodesviación, astigmatismo miópico y visión monocular por atrofia del nervio óptico, Radiografia de columna cervical con resultado de escoliosis, osteopenia difusa y espondilosis; Radiografia de zona lumbosacra con resultado de osteopenia difusa, rectificación de columna lumbar y espondilosis; Radiografía de rodillas con resultado de artrosis bilateral; Exámenes de laboratorio demostrativos de alteración de los niveles de colesterol y colesterol LDL.; Añadía, además, síntomas de hipertensión arterial clase 1, hemiparálisis facial, una secuela de fractura de clavícula y síndrome de hombro doloroso. La Comisión Médica Regional le otorgó una ponderación de 1% de menoscabo laboral por sordera, en dictamen confirmado por la CMC. Lo anterior es posible por cuanto, si bien el solicitante de calificación de invalidez puede aportar exámenes o informes médicos provenientes de especialistas, estos antecedentes no son relevantes conforme lo dispuesto en las Normas. Cabe agregar que, en estas últimas, el impedimento ha sido definido como un concepto puro y exclusivamente médico y debe tener el carácter de permanente, estable e irreversible, no resultando posible en el transcurso de la investigación, determinar el criterio médico en casos como los que se han reseñado. No es posible interponer recurso alguno en contra de la gestión de la Comisión Médica Central ante su superior jerárquico la Superintendencia de AFP por cuanto esta ha señalado que la CMC es "un órgano autónomo en el conocimiento de los reclamos de calificación de la invalidez de los afiliados al Nuevo Sistema de Pensiones y respecto del cual esta Superintendencia sólo tiene la supervigilancia administrativa y sus médicos no tienen la calidad de trabajadores dependientes de este Organismo ", lo que es falso, por expresa disposición del artículo 260 del Código Penal. El Recurso de Protección previsto en nuestra Carta Fundamental, tampoco es procedente respecto de las resoluciones de la CMC. En el proceso actual de calificación de la invalidez de los trabajadores afiliados al Sistema Privado de Pensiones no está presente ninguno de los principios básicos de la Seguridad Social y, como parte de la Previsión Social, el proceso no pasa de ser sino un mecanismo de control de los índices de siniestralidad que afectarían a la industria previsional por lo que no es posible asociarlo al concepto de política social. Lo anterior se funda en que, en la literatura previsional alemana se encuentra establecida una invalidez genérica o para la profesión habitual. Lo mismo ocurre en la previsión española que la otorga para el trabajador que no está en condiciones de obtener la mitad de salarlo normal de un trabajador de la misma categoría y formación y no puede encontrar trabajo que corresponda a su situación profesional y social anterior (Pineda-García: 1997) introduciendo un factor sociológico que, en el Antiguo Sistema Previsional chileno se encontraba presente desde 1.952 en la ley 10.383 y que, en el DL 3.500 que crea el Nuevo Sistema de Pensiones, se recoge en artículo 4º de manera formal, pero que se deja, en la práctica, sin aplicación. De lo investigado no puede sino concluirse que, el proceso para otorgar cobertura a la invalidez es determinista, en tanto el método concibe al Hombre como un cuerpo igual a la suma de sus partes, negando el contexto holístico e intrínseco a la condición de Hombre; y, es inmoral al producir distorsiones -en el objetivo social y de la vida propia que contiene la protección de la invalidez- que anteponen la protección del patrimonio de la industria provisional por sobre los valores inherentes a la persona humana, mediante mecanismos de seguridad no contables para los individuos.
que verguenza lo que ocurre con este tràmite, ¿¿¿y donde estan las autoridades que deben velar porque en nuestro pais se cumplan los derechos de los trabajadores?????? una vez mas nos percatamos que no funcionan los orgnismos fiscalizadores en nuestro pais y que la etica esta lejos de nuestros principios. como ha quedado demostrado en este ultimo tiempo en tantos ambitos..........